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«Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado»
Principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad está consagrado en el artículo 5, apartado 4, del Tratado de la Unión Europea. Su finalidad es establecer las acciones de las instituciones de la Unión Europea (UE) dentro de unos límites específicos. En virtud de este principio, las medidas de la UE:
- deben ser adecuadas para lograr el objetivo deseado;
- deben ser necesarias para lograr el objetivo deseado; y
- no deben imponer al ciudadano una carga excesiva en relación con el objetivo que se desea alcanzar (proporcionalidad en sentido estricto).
Se encuentra estrechamente relacionado con el principio de subsidiariedad, que requiere que la UE intervenga solo en caso de que la intervención sea más eficaz que la acción que se realiza a nivel nacional, regional o local. Otro principio relacionado, el principio de atribución, establece que todo ámbito político no atribuido explícitamente en los Tratados por todos los Estados miembros corresponde a estos últimos. Los criterios para aplicarlo se recogen en el Protocolo Nº 02, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad anexo a los Tratados.
En el ámbito interno, el principio de proporcionalidad se encuentra establecido en el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, siendo que dicho principio rige para todos y cada uno de los actos que emanen de la administración pública; y en virtud del importe de la sanción impuesta por parte de la Agencia Tributaria, las sociedades mercantiles pueden ampararse en dicho principio.
El apartado c) del mencionado artículo 29 establece que, al momento de imponer la sanción, debe tenerse en cuenta, entre otras cosas, la naturaleza del perjuicio causado; siendo que, en ocasiones, de la acciones realizadas por las empresas, no se desprende que se haya producido un daño de tal medida que afecte considerablemente la economía del Estado, o hubiese afectado de manera significativa a particulares. Es decir, que debe existir una “adecuada correlación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y de la sanción aplicada” (STS, 17 de septiembre de 1999, entre otras).
Aunque el órgano sancionador tiene facultad para imponer sanciones -lo cual se encuentra justificado por la sola aplicación de la ley-, no menos cierto es que la eventual lesión que una sanción pudiera producir será imputable al legislador, y no al órgano que la impone (en nuestro caso, la Agencia Tributaria)-. Y es con base a tal premisa, que las empresas pueden solicitar la aplicación proporcional de las sanciones impuestas, en virtud de los pronunciamientos realizados por parte del Tribunal Supremo, mediante Sentencia Nº 1.093/2023, emanada de la Sección Segunda de Sala de lo Contencioso, de fecha 25.07.2023 (y en el mismo orden, Sentencia de fecha 26.07.2023, rec. 8620/2021), donde se cuestiona, por parte de la Administración General del Estado, si era válida la nulidad –por parte del órgano jurisdiccional- de una sanción impuesta por la Administración, quien lo hizo en base con los baremos fijados por la propia norma.
La cuestión material, o de fondo, por tanto, se plantea en aquellos supuestos en los que el tipo sancionador no ofrece margen al intérprete para modular la sanción; es decir, si es posible que la proporcionalidad solo la establezca, o permita valorar, la ley; o sea, la voluntad del legislador. En este sentido, debemos hacer referencia a las sanciones del Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas previstas en la Ley de Impuestos Especiales, específicamente a los diversos supuestos del artículo 45, cuando, por ejemplo, establece en su apartado 1.a), la aplicación de una sanción con "multa pecuniaria proporcional del 150 por ciento de la cuota que resultaría de aplicar el tipo impositivo vigente en el momento del descubrimiento de la infracción". De lo que se desprende que tal "proporción" no es tal, cuando observamos el porcentaje sobre el cual se fija la sanción -150%-.
En relación con la cuestión planteada, el Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso interpuesto por la Agencia Tributaria, fijando como jurisprudencia en su Fundamento Jurídico Octavo, que es posible que el órgano jurisdiccional efectúe la anulación del acto sancionador y la consiguiente inaplicación de la norma legal que la determina, cuando el juez o tribunal competente aprecie, en la ley sancionadora nacional, una vulneración del principio de proporcionalidad que establece el Derecho de la Unión Europea, cuando la infracción que cuantifica la sanción en un porcentaje fijo –por ejemplo, de hasta un 150% -, sin posibilidad de ponderar la inexistencia de perjuicio económico para modular la sanción, en una conducta omisiva, a través de la cual no se ocasiona tal perjuicio a la Hacienda pública (cuota 0), y es ajena a toda idea de fraude fiscal. Es decir, ajena a no ingresar impuestos, no declarar los tributos correspondientes, obtener ventajas fiscales de maneras incorrectas y conseguir devoluciones sin que correspondan y, en el caso del impuesto sobre el alcohol, el desvío de alcohol o bebidas alcohólicas exentas.
Si bien, en cuanto al régimen sancionador de los impuestos especiales, la Unión Europea no ha establecido unas normas armonizadas, sino que ha dejado a los Estados miembros la potestad de regular las sanciones aplicables a las infracciones cometidas en este ámbito, no por ello pueden obviarse los principios generales que la Unión Europea ha fijado y que deben respetar los Estados miembros a la hora de establecer y aplicar las sanciones, como son el principio de legalidad, el principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación y el principio de cooperación administrativa.
Concluye la Sentencia emanada del Tribunal Supremo, indicando que la sanción impuesta resultaba desproporcionada –a pesar de estar prevista en la norma-, tomando en consideración las sentencias emanadas del TJUE en fechas 26.04.2017 (Caso Farkas, C-564/2015) y 15.04.2021 (Caso Warzywna, C-935/19), en las que, tomando en consideración el principio de proporcionalidad, el TJUE se pronunció señalando, entre otras cosas, que el principio de proporcionalidad no solo rige en lo que respecta a la determinación de los elementos constitutivos de una infracción, sino también en cuanto atañe a la determinación de las normas relativas a la cuantía de las multas y a la apreciación de los elementos que pueden tenerse en cuenta para fijarlas (véase también STJUE de 31 de mayo de 2018, en el asunto C-190/17, STJUE de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/1JUE0, EU:C:2012:64, apartados 53 y 54, ente otras).
Por tanto, dada la inexistencia de un perjuicio económico para la Hacienda Pública, así como la ausencia de comisión de fraude fiscal, y el hecho de que el método para la determinación del importe de la sanción, no es compatible con el Derecho de la Unión –al vulnerarse el principio de proporcionalidad, imponiendo una sanción atendiendo solamente a parámetros automáticos-, es por lo que las empresas pueden solicitar las sanciones impuestas, en virtud que las mismas "no puede(n) ir más allá de lo necesario para garantizar la correcta recaudación del impuesto y evitar el fraude", siendo que los Acuerdos sancionadores muchas veces pueden ir más allá, dado que la sanciones se imponen –de acuerdo con el Tribunal Supremo-, desconectada de la idea de proteger la recaudación o de prevenir el fraude.
Por último, señalamos que cuando se imponen sanciones a las empresas, que representan una magnitud enorme que obviamente la sociedad mercantil no puede satisfacer, estamos ante una sanción que, con anterioridad, ya se conoce que será absolutamente imposible su cobro. Y además origina un patrimonio neto negativo, causa de disolución, liquidación y cierre, con los efectos negativos en exportaciones, eliminación de puestos de trabajo; en definitiva, en la actividad económica en general.
