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Con base en los estudios efectuados por la Comisión, que estiman en 89.000 millones de euros las pérdidas por impago de IVA en 2022, el Tribunal de Cuentas Europeo (en adelante, TCE) ha publicado un informe especial que versa sobre el fraude del impuesto sobre el valor añadido en las importaciones.
En concreto, el TCE pone la lupa sobre los regímenes aduaneros simplificados de importación; por una parte, el despacho a libre práctica con el código de régimen aduanero 42; y por otra, la ventanilla única para las importaciones (IOSS).
A) Régimen aduanero 42: mecanismo voluntario, que permite a un importador de la UE obtener una exención del IVA sobre los bienes que importa de un tercer país a un Estado miembro de la UE con destino a otro Estado miembro. Con arreglo a este procedimiento, la obligación en materia de IVA no nace en el momento de la importación. En su lugar, el IVA es pagado por el comprador en el Estado miembro de destino, con arreglo a sus normas nacionales en materia de IVA.
Condiciones
- Bienes importados de países terceros a un Estado miembro de importación.
- Los bienes serán transportados a otro Estado miembro (Estado miembro de destino).
- El importador/representante fiscal y el cliente están registrados a efectos del IVA (número de identificación a efectos del IVA).
El fraude en el marco del régimen aduanero 42, se produce cuando los operadores se benefician de exenciones fiscales sobre sus importaciones y las mercancías permanecen exentas de impuestos en el Estado miembro de importación, o se consumen en otro Estado miembro sin declarar el IVA.
B) Ventanilla única para las importaciones (IOSS): régimen voluntario, que permite a los vendedores recaudar el IVA por adelantado de sus clientes en los Estados miembros, con determinadas condiciones. Los vendedores deben registrarse en el Estado miembro en el que hayan obtenido un número de identificación a efectos del IVA de la IOSS. Para declarar el IVA adeudado por todas sus ventas a distancia de mercancías importadas en todos los países de la UE, los vendedores solo deben presentar una declaración mensual del IVA de la IOSS en el Estado miembro en el que se hayan registrado para utilizar la IOSS.
Condiciones
- Los bienes son expedidos de países terceros a clientes de la UE.
- El valor de los bienes no supera los 150 euros.
- Los bienes no están sujetos a impuestos especiales (normalmente alcohol o tabaco).
El fraude de la IOSS se produce cuando los operadores que no están registrados en ella utilizan el número de la IOSS de operadores legítimos registrados para beneficiarse de una exención del IVA sobre los bienes que importan fraudulentamente. También se produce fraude de la IOSS cuando grandes envíos se dividen artificialmente en múltiples envíos, de modo que cada uno de ellos se valore por debajo del umbral de 150 euros de la IOSS para beneficiarse indebidamente de la exención de derechos aduaneros -que inicialmente no debería aplicarse al envío-, así como cuando el valor de las mercancías importadas con arreglo al procedimiento de la IOSS está infravalorado en la declaración del IVA de la IOSS.
Es evidente que el fraude del IVA repercute negativamente tanto en los ingresos de la UE como en los de los Estados miembros y falsea la competencia en el mercado único. Es por ello que el Tribunal de Cuentas Europeo examina la necesidad de reforzar los instrumentos de cooperación y aumentar la eficacia de los controles aplicados para combatir el fraude del IVA en las importaciones.
En este informe especial, el TCE detecta una serie de causas que provocan el millonario fraude cometido, y las identifica del siguiente modo:
- Diferencias entre los Estados miembros con respecto a la graduación de las sanciones.
En la UE, imponer la aplicación de la legislación aduanera y del IVA es competencia de los Estados miembros. Las autoridades aduaneras y tributarias de los Estados miembros pueden utilizar sanciones penales o administrativas para disuadir de la comisión de infracciones. A pesar de que exista una norma común de la UE para la aplicación de sanciones por fraude de la IOSS, se detectaron diferencias significativas en las sanciones penales y en el nivel de las sanciones administrativas entre Estados miembros. A juicio del TCE, a falta de un sistema armonizado en la UE para imponer sanciones penales por el fraude del IVA, los defraudadores pueden aprovechar las divergencias.
2. Ausencia de normas armonizadas en relación a los representantes fiscales a efectos del régimen aduanero 42.
El marco del IVA no contiene normas armonizadas sobre la designación de representantes fiscales y la Comisión nunca ha emitido ninguna orientación en este ámbito. Se constata que existen normas diferentes a este respecto en los Estados miembros y, en particular, en lo que atañe a las garantías exigidas para convertirse en representante fiscal. En palabras del TCE esto puede fomentar la elección elusiva del lugar de importación, en la que los comerciantes (y las organizaciones delictivas) optan por importar bienes a un Estado miembro en el que los representantes fiscales no están obligados a pagar una garantía o en el que el importe de la garantía es bajo.
3. Discrepancias en cuanto a la invalidación del número de identificación a efectos del IVA.
Para conceder una exención del IVA en el marco de un régimen aduanero 42, debe indicarse el número de identificación a efectos del IVA tanto del importador (o de su representante fiscal), como del adquirente en el Estado miembro de destino. En la aceptación de las declaraciones de importación, las autoridades aduaneras de los Estados miembros han introducido cotejos para verificar que los números de identificación a efectos del IVA incluidos en las declaraciones de importación del régimen aduanero 42 se corresponden con los registrados en el sistema VIES (sistema de intercambio de información sobre el IVA entre los Estados miembros de la UE).
Se detecta que el plazo desde que se conoce el fraude hasta que se procede a la invalidación del número de identificación a efectos del IVA varía notablemente de unos Estados a otros, lo cual origina que el VIES no esté actualizado, provocando que más del 20 por ciento de todo el fraude relacionado con el IVA se produce en este lapso de tiempo. Por ello, se deduce que los defraudadores del IVA se registran a efectos del IVA en Estados miembros cuyos procedimientos de invalidación son prolongados.
4. Ausencia de armonización entre el número de identificación a efectos del IVA y el número EORI.
El marco jurídico del IVA no contiene disposiciones relativas a la coherencia entre la situación de los números de IVA y los números EORI (número de registro e identificación de los operadores económicos).
El TCE detecta, en este sentido, que existen casos en que el número de IVA del operador económico fue invalidado sin que ello diera lugar a una invalidación automática de su EORI. Esto significa que el comerciante puede seguir llevando a cabo operaciones aduaneras, lo que podría perjudicar los intereses financieros de la UE.
5. Ausencia de seguimiento y supervisión por parte de la Comisión sobre la aplicación del régimen aduanero 42 y de la IOSS.
Lo cierto es que la Comisión apoyó a los Estados miembros en la aplicación de ambos regímenes aduaneros y, sin embargo, el seguimiento de la implementación en el marco interno, así como la supervisión de los procedimientos instaurados por cada Estado miembro no se produjeron.
6. Los Estados miembros no han establecido controles eficaces para detectar y combatir el abuso del régimen aduanero 42.
En concreto, el informe detecta que:
- Las autoridades de los Estados miembros no pueden evaluar correctamente el IVA debido a los limitados controles de credibilidad y a los errores en los sistemas de declaración en aduana.
- Ausencia de cotejo sistemático de los datos aduaneros de importación con los estados recapitulativos.
- Ausencia de controles de las pruebas de transporte en la fase de despacho y de controles posteriores al levante.
7. Los Estados miembros no detectan ni combaten eficazmente el abuso de la ventanilla única para las importaciones.
La mayoría de los Estados miembros no ha implementado una estrategia de riesgo y control para evitar el abuso y fraude de la IOSS. Además, la información que los importadores pueden usar en una declaración aduanera para la IOSS, tiene otorgadas ciertas reducciones de datos a aportar, en ocasiones demasiado limitada a efectos del análisis de riesgos, debido a que no se facilitan algunos datos, como el país de origen, el país de destino o el peso neto.
En muchas ocasiones, los Estados miembros solo se centraban en recaudar el IVA de los proveedores de la IOSS y redistribuirlo al Estado miembro en el que se entregaron los bienes y, sin embargo, no comprobaban, las condiciones para utilizar el régimen de la IOSS (no puede utilizarse en determinados casos, como el de los productos sujetos a impuestos especiales armonizados de la UE o los envíos de un valor superior a 150 euros).
Por otra parte, debemos recordar que para garantizar que se recaudan los importes correctos del IVA en el Estado miembro de consumo, debería compararse la base imponible de los bienes importados (declaraciones aduaneras realizadas en el país de importación) con el de las ventas (la declaración del IVA de la IOSS realizada en el Estado miembro de identificación). En caso de que la segunda fuera significativamente menor que la primera, debería abrirse una investigación para determinar las razones del déficit de IVA. Pues bien, el TCE constata que solo el Estado miembro de identificación tiene acceso a los datos necesarios para este análisis, mientras que el Estado miembro de consumo, que es el que goza de autoridad para ajustar su propio IVA, no tiene acceso a esta información y, por ende, no puede adoptar medidas correctoras.
En este mismo sentido, el Estado miembro de identificación no puede realizar una comparativa entre las declaraciones de importación de la IOSS y las ventas de los comerciantes, ya que no tiene acceso a las declaraciones de importación de la IOSS, y esto es fundamental puesto que si las ventas están infravaloradas para eludir parcialmente la imposición, un comerciante puede declarar los bienes por un valor bajo en el Estado miembro de importación, pero venderlos a un precio más elevado en el Estado miembro de consumo.
8. Deficiencias en la cooperación entre los Estados miembros y los organismos de la UE.
En este punto, el TEC identifica en su informe una serie de carencias en cuanto a la cooperación entre:
- Administraciones aduaneras y tributarias del mismo Estado miembro.
- Administraciones aduaneras y tributarias del distintos Estados miembros.
- Los Estados Miembros dentro de Eurofisc (red de colaboración compuesta por funcionarios de enlace de los 27 Estados miembros y Noruega, creada en 2010 para luchar contra el fraude transfronterizo del IVA en la UE).
- Los Estados Miembros con la OLAF y la EUROPOL.
- La OLAF, el EUROPOL, la Eurofisc y la Fiscalía Europea entre ellas.
Por todo lo expuesto, se concluye que los intereses financieros de la UE y el mercado único no están suficientemente protegidos contra el fraude del IVA en las importaciones cuando el régimen aduanero 42 y la ventanilla única de importación se utilizan para las declaraciones en aduana. Las medidas existentes en este marco no son adecuadas para prevenir y detectar eficazmente el fraude cuando se aplican estas exenciones del IVA, ni para mantener un equilibrio apropiado entre la facilitación del comercio y la protección de los intereses financieros de la UE.
En este sentido, el TEC recomienda a la Comisión que antes del año 2028 aborde las siguientes cuestiones, al proponer revisiones de la legislación:
- a) introducir normas homogéneas para la designación de representantes fiscales;
- b) crear normas homogéneas para la invalidación oportuna de los números de identificación a efectos del IVA;
- c) garantizar sin demora indebida la invalidación o suspensión en el sistema de intercambio de información sobre el IVA de los números de identificación a efectos del IVA para los sujetos pasivos o sus representantes fiscales que incumplan de forma persistente las normas sobre exenciones aplicables a las operaciones intracomunitarias;
- d) garantizar sin demora indebida la invalidación o suspensión de los números de registro e identificación de los operadores económicos para los operadores registrados que incumplan de forma persistente la legislación aduanera y tributaria;
- e) garantizar la coherencia entre la situación de la identificación a efectos del IVA y los números de registro e identificación de los operadores económicos para los operadores que incumplan la normativa.
