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Gracias a los trabajos del escocés Joseph Black, en 1754 se tomó conciencia que el aire no era un elemento simple, sino una mezcla de gases con propiedades químicas distintas. El primer gas identificado, distinto del aire, fue el dióxido de carbono (CO2); pero lo que Black no sabía, era que, 250 años más tarde, el gas que consiguió aislar, tendría tanta hegemonía en el devenir de la humanidad, hasta el punto de que disminuir sus emisiones no es una opción, sino una obligación. Efectivamente, el CO2 es uno de los gases de efecto invernadero (GEI) más contaminantes y el de mayor emisión en todos los países, situándose China a la cabeza. China emite casi el doble de dióxido de carbono que el siguiente mayor contaminador, Estados Unidos, y al ritmo actual, producirá 500 mil millones de toneladas de dióxido de carbono entre 1990 y 2050, tanto como el mundo entero produjo entre el comienzo de la Revolución Industrial y 1970.
Mientras China ahora empieza a actuar -su Ministerio de medio ambiente instó a 15.000 empresas a divulgar públicamente, en tiempo real, las emisiones de contaminantes atmosféricos, aguas residuales y metales pesados, con el propósito de identificar las fuentes de contaminación-, la Unión Europea aporta un histórico y largo bagaje. Sin embargo, de la misma forma que una mayor divulgación pública no pondrá fin, por sí sola, a las prácticas adversas en China, una mayor legislación en la Unión Europea no aminorará la desconfianza en las políticas dirigidas a presionar a los contaminadores, hasta el punto de que les resulte más barato invertir en tecnologías limpias que pagar por contaminar. Es necesario que las medidas sean realmente eficaces.
Al menos 60 países y más de 100 ciudades han prometido llegar al «cero neto» en emisiones. El liderazgo internacional de la Unión Europea sobre legislación ambiental, no se discute —emisiones inferiores a las generadas por los Estados Unidos, China y Japón y desvinculando el crecimiento económico con el aumento de emisiones—, pero el objetivo vinculante de alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050, requiere poner al día el marco actual Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (en adelante, RCDE UE). El RCDE UE pone en práctica el principio de que quien contamina paga, creando la figura del «derecho de emisión», que es una autorización para emitir una tonelada de CO2 (equivalente) y que puede ser objeto de compraventa. El número total de derechos de emisión se fijan anualmente, delimitando la oferta en el mercado; así, cuanto menor sea ese total, menores serán las emisiones que se pueden producir y mayor el precio de derecho. Después de cada año, el operador debe entregar suficientes derechos de emisión para cubrir completamente sus emisiones, de lo contrario se le imponen importantes sanciones. Si una instalación reduce sus emisiones, puede quedarse con los derechos sobrantes para cubrir sus necesidades futuras, o bien venderlos a otro operador que tenga escasez de derechos. Los derechos se adquieren por los operadores mediante subasta o por asignación gratuita. La asignación gratuita se explica por la necesidad de evitar el coste en sectores o subsectores, que compiten en mercados globales con empresas de terceros países, no sometidas a costes medioambientales similares. En definitiva, impedir que la producción y las emisiones asociadas, sujetas a políticas climáticas, se trasladen a terceros países o que las importaciones procedentes de estos países sustituyan a productos equivalentes menos intensivos en emisiones, produciéndose lo que se denomina «fugas de carbono». Y el modo de evitar las fugas, es que los sectores expuestos al riesgo reciban un elevado nivel de asignación gratuita.
Sin embargo, el diseño actual del régimen de comercio de derechos de emisión, en particular la asignación gratuita de derechos de emisión, no ha proporcionado incentivos eficaces en la industria, y, en algunos casos, ha dado lugar a inesperados beneficios injustificados para las empresas beneficiarias, tal como ha puesto de relieve el Tribunal de Cuentas Europeo (Informe Especial Nº 18/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo), al observar que cuando las empresas reciben sus derechos de emisión gratuitamente, repercuten igualmente el coste teórico de su carbono a los clientes, además de fomentar los viajes aéreos intensivos en carbono —los operadores aéreos reciben derechos de emisión gratuitos— en detrimento del transporte ferroviario. Entonces, se trata de sustituir los instrumentos utilizados hasta el momento, en especial la asignación de los derechos de emisión gratuitos que representan más del 40 % del total de los derechos disponibles.
Así, el reciente Reglamento (UE) 2023/956 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023 por el que se establece un Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono «MAFC», instaura una herramienta compatible con las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos de libre comercio de la Unión (ALC), para tratar las emisiones de gases de efecto invernadero implícitas en ciertas mercancías en el momento de su importación en el territorio aduanero de la Unión (cemento, electricidad, fertilizantes, hidrógeno, hierro, acero y aluminio y en un futuro, plásticos y productos químicos), con el propósito de evitar —y no sabemos en qué orden— el riesgo de fuga de carbono y apoyar la competitividad de las industrias de la UE.
La Unión es el mayor importador de carbono del mundo y el contenido de carbono de los bienes exportados desde la Unión es muy inferior al contenido de carbono de los bienes importados. La creación, por el Reglamento (UE) 2023/956 del «MAFC», es una medida ambiciosa destinada a impedir esta situación y evitar la traslación de la producción y las emisiones a países con reglas medioambientales más laxas o sencillamente inexistentes, sin embargo, no debe ser un instrumento para reforzar el proteccionismo, la discriminación injustificable o una restricción encubierta al comercio internacional entre países, pues sería contrario a lo pactado en la OMC. Por eso, antes de todo, el criterio medioambiental debe ser cardinal, garantizando un precio equivalente y previsible del carbono entre los productos importados y los nacionales, y tiene que ser un ajuste lo suficientemente elevado como para incentivar las inversiones en descarbonizar, siendo una alternativa a las medidas del actual «RCDE UE», que evite que los esfuerzos de reducción bajo este régimen se vean contrarrestados por un aumento de las emisiones fuera de la Unión, bien por la deslocalización de la producción, bien por un aumento de importaciones de productos más intensivos en carbono, dando lugar a un aumento de las emisiones a escala mundial.
La asignación gratuita de derechos de emisión en el marco del RCDE UE, debilita la señal de precios que el sistema transmite a las instalaciones beneficiarias en comparación con la subasta, afectando, por lo tanto, a la incentivación de inversiones con una mayor reducción de las emisiones. Así las cosas, una vez descartada la posibilidad de instaurar un nuevo impuesto en frontera -que podría generar conflictos con las normas de comercio multilateral y reacciones negativas de terceros países-, el mecanismo elegido es el ajuste del carbono en las importaciones. El nuevo Reglamento (UE) 2023/956, establece la transición progresiva del actual sistema de derechos gratuitos al MAFC, y se aplica a las mercancías importadas en el territorio aduanero de la Unión procedentes de terceros países, excepto cuando su producción ya esté sujeta al RCDE EU, mediante su aplicación a terceros países o territorios, o a un sistema de fijación del precio del carbono que esté totalmente vinculado al RCDE UE. El mecanismo debe abarcar las emisiones tanto directas como indirectas y, por lo tanto, debe tener en cuenta la intensidad de emisiones de carbono de la red eléctrica específica de cada país o, si el importador facilita datos, la intensidad de carbono del consumo de energía a nivel de la instalación.
El sistema consiste en aplicar a las importaciones un sistema similar al régimen del RCDE UE, aplicable a la producción nacional, lo que implica —al igual que el régimen de derechos de emisión del RCDE UE — la entrega de certificados (nuevos «certificados MAFC») por parte de los importadores, en función de la intensidad de emisiones implícita de los productos que importan en la Unión y adquiridos a un precio equivalente al de los derechos de emisión del RCDE UE. Dichos certificados no estarían vinculados al régimen de derechos de emisión del RCDE UE, sino que reflejan el precio de estos derechos para garantizar un planteamiento de precios coherente con el RCDE UE. Las autoridades en materia climática gestionan la venta de los certificados MAFC y los importadores presentarán declaraciones de emisiones implícitas, verificadas en los productos importados y entregarán los certificados MAFC correspondientes a las emisiones declaradas. Dichas declaraciones y entregas deberán conciliarse anualmente —de la misma manera que en el RCDE UE—, en el año siguiente al de importación.
Eduardo Espejo Iglesias
Fide Tax & Legal
